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主要經濟體外資安全審查機制變化的趨勢及應對建議

來源:核心期刊咨詢網位置:經濟管理論文時間:2020-05-29 10:4212

  以美國、歐盟等經濟體為代表,近年來紛紛改革或建立了外資安全審查制度,并體現出相近特點,主要為擴大審查范圍的普遍性、重點關注領域的交叉性、收緊呈長期趨勢的一致性、被審查投資主體的針對性以及延長法定審查時間的相似性。在此情形下,建議優化我國對外投資戰略,完善對外投資服務,并積極參與國際投資政策協調,避免外資安全審查制度異化為新的投資壁壘。建議企業切實評估投資需求和風險,多方式推動國際投資合作。

  作者:劉祤暢
 

南方經濟

  一、外資安全審查的國際變化趨勢

  以美國、歐盟及其主要成員國、英國等經濟體為代表,近年來紛紛改革或建立了外資安全審查制度。據聯合國貿發會議(UNCTAD)的統計,2011年初至2019年9月,至少13個國家建立了新的外資安全審查機制,至少15個國家對已建立的外資安全審查機制進行了重大改革。主要經濟體近年對本國(地區)的外資審查機制調整,有以下五個方面的趨勢性特點。

  (一)擴大審查范圍的普遍性

  此輪外資審查的調整目的集中于對本國(地區)利益的保護,或是國家安全的保護。最主要的表現是審查范圍的擴大,通過降低審查門檻、增加審查事項擴大審查范圍。

  降低審查門檻,為降低進入審查范圍的投資股權比例或是營業額規模等指標的基準點。例如,美國外國投資委員會(CFIUS)在《外國投資風險審查現代化法案》(FIRRMA)出臺前審查的投資事項,是需要投資者對被投資的美國商業實體形成控制,而改革后即使未形成控制也可能進入審查范圍。英國政府將審查營業額的門檻降低,并且不論并購后市場份額是否提高均可審查。增加審查事項,主要是指增加了對不動產和其他投資的審查,而以往的審查以股權投資為主。例如,美國的FIRRMA以及英國的改革意向中均明確指出了對資產的審查,美國、德國、英國、澳大利亞等的外資審查機制中均增加了對關鍵基礎設施的內容。

  此外,賦予外資審查執法機構更大自由裁量權等也可視為擴大審查范圍。部分國家法律法規中通過較寬泛的名詞界定、審查事項的非窮盡列舉等,給予審查主體執法中更大的自由裁量空間。例如,美國FIRRMA對于多個重要名詞的界定由CFIUS細化,即使細則出臺仍有較大的不明確空間。歐盟外資審查框架條例中審查事項的非窮盡列舉,也給予了成員國監管當局很大的決策空間。法國則是在新出臺的法案中,明確賦予經濟和財政部長在外資審查領域更大的執法權。

  (二)重點關注領域的交叉性

  在各經濟體新增加的審查事項中,重點關注的領域有極大的重合,集中在關鍵基礎設施和關鍵技術,此外敏感個人信息大概率會成為新的普遍關注領域。關鍵技術方面,交叉性主要體現在新興技術領域,也是目前各國科技競爭的焦點。美國對關鍵技術的定義除傳統的出口管制技術外,新增基礎技術和新興技術。新興技術主要包括生物技術、人工智能和機器學習、微處理器、先進計算、數據分析、機器人、先進材料等技術。歐盟的關鍵技術列舉了人工智能、機器人、半導體、網絡安全、航空航天、國防、儲能、量子和核技術以及納米技術和生物技術。英國關注的先進技術包括先進材料和制造科學、人工智能、計算機硬件、加密技術、網絡和數據通信、量子技術、合成生物學等。同時,與技術保護相關的是部分國家關注特定行業的外資審查,特別是高新技術行業。例如,美國對飛機制造等27個行業的關鍵技術投資要求強制申報。

  關于關鍵基礎設施的關注,主要集中在能源、電信、交通等領域。美國安全審查關注在電信、公用事業、能源和運輸等關鍵基礎設施領域,執行特定功能(擁有、運營、制造、供應或服務)的美國企業。歐盟將關鍵基礎實施界定為能源、交通、水、衛生、通信、媒體、數據處理或存儲、航空航天、國防、選舉或金融基礎設施、其他敏感設施,以及對使用此類基礎設施至關重要的土地和房地產。意大利關注的基礎設施為能源、交通運輸和通信領域的戰略性資產。

  敏感個人信息非?赡艹蔀槲磥砀鲊赓Y審查的普遍關注領域。數據資源越來越受到各國政府監管的重視,美歐等已開始關注對本國個人數據信息的保護,在審查事項中均涉及敏感個人信息領域。美國的外資安全審查機制會在西方國家中產生引領和示范效應,而歐盟外資審查框架條例會對其成員國的外資安全審查機制建設和調整予以指導和影響,因此未來敏感個人信息極可能成為主要經濟體普遍關注的審查領域。

  (三)收緊呈長期趨勢的一致性

  美國、歐盟、日本等經濟體均已通過或準備通過立法、修改法案等形式推進外資審查機制的改革,改革內容經法律法規確定后在短期內改變的可能性較低,意味著目前美西方國家這種普遍收緊外資審查機制的趨勢將長期保持。其中,美國、歐盟、德國、法國等已通過立法修改。

  美國FIRRMA于2018年正式生效。歐盟此前并無全域范圍的外資審查機制,2019年《外國直接投資審查框架條例》出臺,通過指導成員國的外資審查機制建設施加影響。德國《對外貿易條例》(AWV)2017年和2018年經過兩次修訂,擴大特定行業的外資審查范圍等。法國《商業增長與轉型行動計劃》(PACTE)于2019年生效,其中包括擴大和加強外資審查監管的內容,以保護戰略部門。英國已于2018年初采取短期的外資審查收緊政策,建立獨立的外資安全審查機制的意見征詢已結束,目前尚未公布最終方案。

  (四)被審查投資主體的針對性

  在美西方國家已出臺或宣布的外資安全審查機制改革內容中,還需關注的是被審查投資主體針對特定企業和國家,主要體現在美國和歐盟的審查機制中。

  美國FIRRMA規定的審查范圍中特別提及了對外國政府相關交易的審查,具體指由外國政府、外國政府控制企業或者站在外國政府立場實施并購的交易。美國在FIRRMA及其擬實施細則也極為關注中方投資。FIRRMA的年度報告要求中,僅對中國一國的對美投資情況要求單獨、著重地分析,由CFIUS每兩年向國會報告中國投資詳細情況。同時,歐盟外資審查框架條例在審查機制的觸發事項中,列舉了受外國政府控制的投資。具體為外國投資者是否由第三國政府(包括國家機構或武裝部隊)直接或間接控制,包括通過所有權結構或重要基金投資,表明了歐盟外資審查對國有背景企業的關注。

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